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按照民主宪政的一般理论，少数反对派的权利是应当得到特别保护的，决不能以他们反对现行制度而予以剥夺。

处于工人阶级对立面的其他阶级，显得扑朔迷离，难以坐实。其第3条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。

这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫……自由就是指有权从事一切无害于他人的行为。《自由大宪章》第11条规定：凡对犹太人欠有债务者亡故时，其妻应享有其寡妇财产，无须偿还该项债务。任何人皆有得借职工团体之行动维护其利益，并得加入其所选择之职工团体。第14条又规定：国家保卫社会主义制度，镇压一切叛国的和反革命的活动，惩办一切卖国贼和反革命分子。除此之外，《自由大宪章》第20条、第21条、第22条还分别规定了自由民犯罪、伯爵与男爵犯罪、牧师犯罪的不同法律后果。

4·1954年《中华人民共和国宪法》中的人与《共同纲领》描述的人的形象相比，1954年《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)的规定则是同中有异。《自由大宪章》第2条和第3条规定了任何伯爵、男爵或武士身故时的财产继承问题：其继承人已达成年且欠有采地继承税者，应以缴纳旧有之采地继承税而享有其遗产。不可否认的是，地位提升后的群众工作部，借助党委力量以及政府财政支持办成过一些大事，但是由于其对现行法律体制的冲击，使得本来就孱弱的法律纠纷解决机制让位于信访救济。

只有真实的民主选举才能让公民的选票起到监督的作用，才是公民权利保障的正本清源之道，才会促使信访功能的本位回归。特别是在当前社会转型和城市化的过程中，由于利益分配机制的不公正，导致公权力侵犯公民合法权益的现象大量出现，而公民权益在现有法律救济机制下又难以得到保障，信访制度也就成了公民权利救济的主渠道。历史和现实的经验，都会促使上访者基于对高阶权力的无限信任或幻想而踏上信访之路。三、信访制度本位功能的回归进路信访制度本位功能的回归是一个系统工程，在提升其民主监督和政民沟通功能时，更要着力于对其救济功能的消解，而这需要民主的整体推进、政府的自制理念的培育，信访机构也应具有相对独立的地位，而非仅仅是权力的传声筒。

信访救济职能的无限扩展只能是让其他救济途径的虚置化，这会为宪政的建设带来更多的不确定性。[2]这需要我们反思，本来定位于连结党和群众关系纽带的信访制度，其为什么出现了功能异化？其本位功能应是什么？回归其本位功能的进路又如何？一、信访制度功能错位的原因信访制度功能的错位有着错综复杂的原因，既有救济途径的不畅达，更有宪政制度运行中的调适不当。

信访制度的功能主要包括公民对行政的监督和政民沟通、公民权利救济两方面。如果仅仅着眼于救济环节的构建，本身并无可厚非，但理性的做法应是抛弃头痛医头、脚痛医脚的庸医思维，从源头查找原因，让行政机关真正负起责任从而不敢恣意行政。为了谋求政府活动与市民生活的协调，日本也设置了苦情处理制度，通过行政机关在政府部门设置窗口，以听取市民的不平或不满等各种意见，并在行政内部采取相应的措施，以求得行政事务的改善。2.司法与行政分工视角下信访救济的局限性在法律限定的范围内，司法所实现的是争议中的法律，行政实现的则是公共利益。

第38条规定：信访人提出的建议、意见或者对违法行为的检举、揭发，对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，由有关行政机关或者单位给予奖励。赋予信访机构以权利救济的功能，必将打破司法与行政的界限，而在具有强烈自身利益追求的行政机关面前，是否符合其自身利益才是最重要的考量因素，而非秉公裁断。人大地位的孱弱仅是表面病症，其内部的真实原因是人民权利得不到伸张。信访制度的功能发挥应明确其在宪政框架下的地位，本着不越位和不缺位的原则，重新审视其未来的功能担当。

然而我们要铭记的是，当法律救济机制被信访取代的时候，当公民在权益受到侵害时去寻求信访渠道的解决，只能证明法治的尚不昌盛和宪政路途的遥远，并会进一步地陷入恶性循环。在人大有效的监督下，必然会推进政府依法行政的能力，违法和不合理的行政自然就减少了。

而信访制度愈有效，使得人治的模式愈加泛滥，作为宪政基础的民主制度作用得不到发挥，从而压抑了法治国家的构建，也不符合现代条件下多元化利益格局的生成和发展。根据我国《行政诉讼法》的相关规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。

[12]借鉴英国议会行政监察专员制度的合理因素，赋予信访机构独立的地位和对信访事项处理的独立建议权，对维护公民合法权益和行政机关的合理行政具有重要意义。第三，从公民角度来看，当公民面对冤屈时虽然有极强的维权意识，但繁杂而难以理解的法律往往会使一个法科毕业生望而却步，更别说没有经过专业训练的普通公民。行政自制是指行政主体通过自身的行政组织架构、内部行政法律规则和行政伦理，可以自发地推进行政政策、提升行政效率或约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行。而信访则依靠领导者个人的素养和关注，依赖自上而下的批示和压力，孰优孰劣，一目了然。（一）历史、社会背景信访的历史在中国源远流长，以往的研究成果也特别注重这一点，如清官情结，告御状的传统和登闻鼓制度等。而从理性人角度考虑这种思维也具有合理性，因为关系网络的亲疏一般呈现出向外围递减效应，人只有对那些同自己没有利害关系的事才能表现出超然的态度。

从2004年有关信访改革的大争论，到目前党和政府采取的措施来看，信访制度改革已经形成了制度经济学中所说的路径依赖，长期以来形成的制度惯性，仍然是在强化信访解决民众权益纠纷能力。而人大代表无论是为了谋求自身的连任还是为了追求公共利益，都会认真倾听群众的声音，从而选举出人民信得过的政府，并会致力于对政府的监督。

该条例第3条规定：各级行政机关应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求， 接受人民群众的监督， 努力为人民服务。信访制度民主监督和政民沟通功能的回归，应当遵从宪法和法律的权威，在宪政的大系统下通过法制和民主的完善、公民意识的培育、权力的自我限制来实现，这是一个长期博弈的过程。

走入误区的信访导致了司法权威的削弱、信访机构的无限膨大和公民权利救济的衰微。有限政府理念的视野下，信访的民主监督职能应该得到重新认识和提升，而其救济职能应该停留在对不良行政的调查、建议和报告上。

[3]通过以上对实定法的分析，信访制度的功能主要分为两个方面，第一位的是民主监督和政民沟通，第二位的才是权利救济。路还很漫长，眼下信访还在发挥着不可替代的救济功能。现行信访制度关于不得越级上访和将纠纷解决在基层的想法看似合理，但是在关系错综复杂的社会，距离纠纷越近的权力层级往往与纠纷源具有越密切的利益联系，这使其在面对矛盾时肯定会倾向于维护或至少不去伤害强者的利益。我们不能否认信访制度存在的局限性，但也不能容忍其必要功能的丧失。

如果赋予一个非司法机构超越于法院的权威，必将对社会的稳定、法治的可靠性产生了颠覆性的影响，从此人们不再求助于法律，而是求助于这个机构或个人来实现利益诉求。法律救济一般来说由同体监督的行政复议和异体监督的行政诉讼两类，两种监督救济方式由于其规范性和程序性而被学者推崇备至。

在宪政框架下，法律救济途径应是公民权利救济的最重要渠道。[6]为了实践人民的主体地位，我国也必须有相应的制度来负责合法性审查之外对行政机关的监督，表达公众对政府工作的意见、建议，而信访制度由于其便捷性和无时限要求，就成了一种群众联系政府的必然选择。

有限政府不仅在于其规制功能的有限性，也在于其对法定救济机制的尊重。群众工作部的规格提高，被赋予更多更大的权力，实际上是使其成为一个更大的信访部门，会将对一些问题的制度惯性解决导向领导过问解决的层面，消极影响会更大。

对于内设的信访机构也要赋予其必要的独立地位，可以对涉及本单位或下级单位的事项进行调查核实，提出相应的处理建议。[4]救济功能本来是信访制度的辅助性功能，监督沟通功能的压抑和权利救济功能的无限膨胀，是该制度出现了变异的表征。另一方面许多学者认为它是与法治相违背的，因此应该弱化或取消。[13]随着积极行政、给付行政和社会国家理论的发展，为了适应社会发展的需要，立法机关必然授予行政机关更为广泛的行政裁量权，因而传统的依法律行政理论在实践中已被证明不能适应发展的需要，传统的法律救济机制也会面临着困境，这使得信访制度的确有其存在的必要性。

朱镕基先生在国务院全体会议上曾说过：人民来信可能现在我批的是最多的。正如于建嵘教授所言，该模式虽然解决了一些燃眉之急，但在法治的社会，不是通过法律手段去解决问题，化解矛盾，而是依靠领导、行政批示、部门协调去解决，实际上是对法治的伤害。

在给付行政领域，在尊重公民自主地位的同时，发挥好政府的资源分配功能，提高服务意识。在行政诉讼中，法院往往会基于自身利益的考虑而屈从于行政权力，从而做出有利于政府的判决或者干脆不受理某些类型行政案件，这使得行政相对人丧失了法律救济途径。

摘要: 信访制度是一种具有中国特色的制度，它一方面在救济公民权益和监督行政方面发挥着重要作用，并被党和政府所倚重。起源于瑞典的议会行政监察专员制度被西方国家所广泛采用，该制度通过对不良行政的监督，以达到规范权力运行的目的。